Una Verdad “Trivial” de Amcham

[Actualización del 25 de noviembre en corchetes.

"El liderazgo eficaz deriva su credibilidad no de prácticas y técnicas (las que son importantes), sino de la persona que las apoya, el ser humano detras del comportamiento de liderazgo."

Peter Koestenbaum - Leadership: The inner Side of Greatness]

Por José Antonio Vanderhorst Silverio, Ph.D.
Consultor Sistémico: Electricidad

24 de noviembre, 2007

Bajo el título, “A propósito de institucionalidad y desarrollo de la nación,” la Cámara Americana de Comercio (Amcham), en su columna “Comercio y Competitividad,” publicada en el Listín Diario del 24 de noviembre, 2007, ha producido una muy importante exhortación hacia la institucionalidad y el desarrollo de la nación.

No obstante, el ejemplo que emplean no ha sido el mejor. Creo que se basa en una verdad trivial sobre el devenir del sector eléctrico dominicano. A continuación presentamos la verdadera reforma institucional del sector eléctrico que requiere el desarrollo de la nación, basada en una verdad no trivial sobre la electricidad, que tiene un alto potencial para crear grandes oportunidades de negocios al país.

Con el auspicio de la USAID, vía el Centro Universitario de Estudios Políticos y Sociales de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, fui seleccionado y contratado en 1996 por el Grupo de Acción por la Democracia, como especialista nacional, para redactar uno de 3 documentos de trabajo con planes de acción en la prioridad del sector eléctrico. Diferente a los otros dos especialistas, yo había practicado la planificación de los sistemas eléctricos interconectados y el desarrollo de sistemas modernos de información.

De acuerdo a la “Agenda Nacional de Desarrollo (Volumen II): Planes de Acción para las Diez Principales Prioridades,” la propuesta que elaboré se suponía debía “contribuir con la tarea de las autoridades nacionales, y más especialmente de aquellas que habrán de conformar el equipo de la nueva Administración a inaugurarse el venidero 16 de agosto [del 1996], de formular las mejores políticas para impulsar el desarrollo nacional.”

Lamentablemente para la familia dominicana, mi documento de trabajo no fue ni siquiera considerado por esa Administración, ni por las que le sucedieron. Creo que humildemente puedo decir que en aquel momento hubo falta de institucionalidad que afectó grandemente el proceso posterior de reestructuración y que le ha costado grandes pérdidas a nuestra sociedad. En particular, existen ahora toda una serie de costosos intereses creados que se pudieron evitar. Ahora bien, los errores en las reformas han sido en todo el mundo, dejándonos todavía la oportunidad para ser los pioneros en la reforma de los mercados eléctricos mundiales.

Ramón Flores, un especialista nacional, que redactó uno de los otros dos documentos, escribió “Cualquier sector energético de propiedad pública o privada que no se sustente en sí mismo, sino en las finanzas del Estado termina convirtiéndose en un barril sin fondo.” No obstante, la decisión de capitalizar extendió la participación de las finanzas del Estado en el negocio eléctrico. Esa participación, se hizo con el modelo de negocios de las distribuidoras, que sirve para extraer rentas abultando las compras de infraestructura que se pasan a tarifa. El resultado es tres distribuidoras quebradas.

La verdad trivial sobre el sector eléctrico aludida por la Amcham se basa en los estudios de los economistas Douglas North, premio Nóbel 1993, que ofrece “una visión neoclásica del desempeño económico de los pueblos, incorporando la importancia del rol de las instituciones y la evolución de la sociedad a través del tiempo,” y Hernando de Soto “quien se ha enfocado en un concepto revolucionario al que ha llamado ‘la carencia de derechos de propiedad formales como la fuente de la pobreza en los países pobres.’” Sucede que la verdad del sector eléctrico no es solo asunto de sus aspectos triviales; es ante todo un asunto de un aspecto no trivial de electricidad.

Sabemos que el premio Nóbel de economía 1970, Paul Anthony Samuelson, ofreció una proposición que fuese a la vez verdadera y no trivial: “El principio de las ventajas comparativas. Que es lógicamente verdadera no es necesario comprobarlo ante un matemático; que no es trivial se ha comprobado por los miles de hombres importantes e inteligentes que nunca han podido entender por sí mismos dicha doctrina o creer en ella después que se les ha explicado".

Basado en los aspectos triviales de la electricidad, el economista Alfred E. Kahn ha dicho “Estoy preocupado sobre cuán únicos son los mercados eléctricos. Siempre he estado incierto sobre eliminar la integración vertical. Podría ser una industria en que esta funcione razonablemente bien.”

Lo que el Dr. Kahn explica es un asunto que es lógicamente verdadero y que también no es trivial. Lamentablemente, no fue tomado en cuenta el gran esfuerzo desplegado en el Instituto Tecnológico de Massachussets, durante gran parte de los años 80, por un equipo de investigadores dirigido por Fred C. Schweppe, dando lugar a la teoría y la práctica de la formación de precios de oportunidad (spot) de electricidad.

La integración vertical permitía aproximar el mayor bienestar social, cuando la expansión del conjunto generación-transmisión del sistema eléctrico interconectado se realizaba al mínimo costo, como lo exigió a la CDE el Banco Mundial al final de los años 80. Yo preparé un plan de expansión en esa oportunidad. Esta expansión asumía la demanda y la confiabilidad del sistema eléctrico como externalidades, e incluía los costos de inversión, operación, manteniendo y desabastecimiento (los costos de los apagones a la sociedad).

No obstante, la reestructuración introducida en el país en el año 1999 continúo dejando los insoportables costos de los apagones a los consumidores, dada la baja confiabilidad ofrecida, al tiempo que le confiscan su potencial derecho de propiedad de manera indefinida. Así se refuerza el mercado Sálvese Quien Pueda (SQP) de soluciones individuales de autoabastecimiento a los consumidores. Es ese defecto de la reforma, los apagones como externalidad, que aparentemente [eliminé "la"] hace atractiva la reforma a los inversionistas, a mi entender la fuente principal del fracaso de la misma. De ahí es que puede operar la creencia subyacente que ha impulsado el hurto de electricidad a niveles alarmantes, de que ladrón que le roba a ladrón tiene 100 años de perdón.

Es por lo anterior que los cambios incorporados a la normativa, que según Amcham “pretenden corregir algunas distorsiones del sector de distribución, estableciendo mayores penalidades y acciones punitivas para el resguardo de las consabidas garantías Estatales al derecho de la libre empresa y a la seguridad jurídica de las empresas distribuidoras,” se quedan cortas para contribuir a la institucionalidad y al desarrollo de la nación, por estar concentradas en los derechos de una sola de las dos partes.

El Ex-Vicepresidente de los Estados Unidos, Al Gore, en el prefacio de la segunda edición del libro “Capitalism at the Crossroads,” de Stuart L. Hart, afirma que “los intereses de los accionistas, tanto públicos como privados, a través del tiempo, serían mejor servidos por compañías que maximicen su rendimiento financiero administrando estratégicamente su rendimiento económico, social, ambiental y ético… La ‘licencia para operar’ ya no puede ser una suposición de los negocios, cuando retos tales como la crisis ambiental… escasez de agua y la pobreza llegan a un punto donde la sociedad civil y los consumidores demandan una respuesta de los negocios y del gobierno. Las compañías líderes entienden esto y ya están moviéndose antes que los legisladores y los reguladores y, al hacerlo, están asegurando la ventaja competitiva.” Es [no "Esa"] así como se deben interrelacionar de ahora en adelante el comercio y la competitividad.

El aumento de la eficiencia de los sectores eléctricos mundiales, en la propuesta de Schweppe y su equipo, diseñada para un mercado regulado y extendida por el autor para un mercado abierto, proviene de la competencia al detalle con demanda activa, haciendo que la demanda y la confiabilidad dejen de ser externalidades. Para lograr el mayor bienestar social, la eficiencia del sector entonces resultaría de la optimización del conjunto, tomando en cuenta no solo la oferta y el transporte, sino también la confiabilidad y la demanda. Esto es posible por la reducción significativa en los costos de transacción, gracias al gran progreso acontecido y por acontecer en las tecnologías de la información. Más abajo amplío esto al tratar las tecnologías “disruptivas.”

El aspecto de confiabilidad nace de uno de cuatro criterios en que descansa la teoría y la práctica de la formación de precios spot que es cierto y no trivial. El criterio es considerar los requisitos para controlar, operar y planear un sistema eléctrico. En verdad es el criterio fundamental de diseño arquitectónico del sistema eléctrico. Como veremos a continuación, al ser cierto y no trivial, ese criterio no puede ser objeto de debate, como se ha realizado equivocadamente al implantar los mercados eléctricos en todas las jurisdicciones y mucho peor en la República Dominicana, donde se ha realizado una fuerte contrarreforma sin ni siquiera debate.

Eberhardt Rechtin y Mark Maier, en su libro “The Art of System Architecting,” explican que “la calidad de un sistema social… es menos un fundamento que una elección caso por caso; esto es, la calidad deseada (en nuestro caso principalmente la confiabilidad) depende del sistema que se quiere proveer. En la generación nuclear, en la manufactura moderna, y en los vuelos espaciales, la ultracalidad es un imperativo. Pero en salud pública, en control ambiental, y en seguridad, el nivel aceptable de calidad es solo uno de muchos factores económicos, sociales, políticos y técnicos a ser reconciliados.”

Con el objeto de obtener un mayor bienestar social que en la industria verticalmente integrada, la propuesta que realicé en 1996 como “La Necesidad de una Política Integral de Electricidad para la República Dominicana,” separa el sector eléctrico en dos grandes mercados: el mercado controlado de transporte y el mercado abierto de comercialización de electricidad al por mayor y al detalle. Hallazgos posteriores en lo que ha emergido, durante los últimos dos años, como la electricidad sin control de precios (EWPC, por sus siglas en inglés) aplica el imperativo de ultracalidad al sistema controlado de transporte. Ese sistema de transporte se planea para una expansión de mínimo costo que habilita el máximo bienestar social en el mercado abierto.

Peter Van Doren y Jerry Taylor, del Cato Institute, indican que “la reestructuración eléctrica fue iniciada en los años 90 para remediar el problema de costos de electricidad relativamente elevados en el Noreste y en California… los economistas querían una reforma que eliminara los incentivos a la capacidad excesiva de generación y para introducir precios en tiempo real.”

En las conclusiones de su trabajo, Van Doren y Taylor decían: “mientras la reestructuración no ha sido tan mala como las facciones contrarias al mercado mantienen, ha creado problemas desconocidos previamente en la industria eléctrica:”

1. Se concentró en la competencia en generación e ignoró los asuntos de precios e incentivos relativos a la administración del sistema de transmisión y sus características públicas comunes
2. Injertó un mercado mayorista relativamente libre encima de un mercado al detalle altamente regulado; y
3. Estableció instituciones artificiales que invitaron a la manipulación y el abuso. El resultado final ha probado estar lejos de ser satisfactorio.

Esos problemas desconocidos resultan en la falta de conocimiento de los elementos esenciales del mercado genérico de la EWPC que humildemente descubrí, sinteticé y presenté este año en la Universidad Carnegie Mellon: competencia al detalle con demanda activa y transporte de ultracalidad, los cuales había intuido en la propuesta que realicé en 1996.

El primer problema desconocido para Van Doren y Taylor se resuelve con un mercado controlado de transporte con ultracalidad. El segundo con la competencia en el mercado al detalle con demanda activa, el cual da una ventaja bien grande a los dominicanos para integrar el mercado SQP al sistema interconectado. El tercero se resuelve con el cambio de la regulación de control de precios a la regulación prudencial para proteger a los consumidores de los abusos de los detallistas y del potencial poder de mercado de los generadores.

Siguiendo las sugerencias del premio Nóbel Douglas North, en 1996 escribí: “Las instituciones y la gente necesitan tiempo para asimilar los cambios, especialmente aquellos que transforman. Se puede adoptar un cambio radical para ser implantado en etapas con pasos firmes. La gente necesita tiempo para conocer, entender y finalmente comprender que se quiere hacer… la meta de transformar la industria eléctrica en dos etapas, es en verdad una meta muy optimista.”

La primera de las dos etapas que estimaba de 5 años era para desarrollar el mercado minorista y el mercado de transporte (transmisión y distribución) de electricidad de clase mundial. La apertura de la generación era para la segunda etapa.

Argumenta Amcham que “A seis años de promulgada dicha Ley (General de Electricidad), su implementación y aplicación real ha sido limitada y aún no ha resuelto la problemática de la sostenibilidad del segmento de distribución.” Este tema de la sostenibilidad es una creencia altamente defectuosa en la mente de los que dirigen la reforma dominicana.

La sostenibilidad que impulsa el desarrollo es la que resulta en el máximo bienestar social del conjunto, que garantiza a su vez el bienestar de cada una de las partes. La primera etapa que sugerí en 1996, como parte de la política integral, suponía que “mientras más actores (en el mercado minorista) hay presentes inicialmente en la solución de las pérdidas, más pronto se solucionará el problema.” En efecto, la política implantada se hizo a la inversa y considerando la sostenibilidad de los segmentos por separado sin pensar en la del conjunto.

[Sustituir "Como afirmamos más arriba, la" por "La"] La industria eléctrica a nivel mundial está desde hace tiempo en la Zona No Rentable. En esa zona, los aumento de los costos (incluyendo aquí los de los apagones) a los clientes resultan del modelo de negocios de las distribuidoras de ganarle casos de tarifas a los reguladores. Para sacarla de esa zona se necesitar reestructurar correctamente. De eso es que trata la EWPC para posicionar la industria en la Zona Rentable.

Mientras el bienestar del segmento de generación está garantizado a las empresas capitalizadas por contratos a largo plazo con el segmento de distribución, no así está garantizado el derecho de propiedad del segmento de los consumidores, incluso de aquellos que no carecen de derechos de propiedad formales. Se trata en efecto de reglas de juego muy defectuosas que se amparan en la impunidad de los derechos formales, como lo son los contratos de la capitalización y el Acuerdo de Madrid.

Así que en el país, la reforma del sector eléctrico ofrece derechos de segunda categoría a los consumidores del mercado minorista, lo que va más allá de los conceptos que aboga Hernando de Soto sobre “la carencia de derechos de propiedad formales como la fuente de pobreza en los países pobres.” Al ofrecer un servicio precario sin compensar los apagones, los derechos de los consumidores afectados son secuestrados con impunidad.

La EWPC genera un derecho a los clientes que estén dispuestos a recibir un servicio de menor confiabilidad a cambio de un derecho de propiedad a título individual. Los pobres podrán contar con ese derecho, de forma que paulatinamente la electricidad pueda contribuir junto a la institución del micro-crédito a reducir la pobreza.

Es al considerar también los derechos de los consumidores que la EWPC tiene su enfoque que la diferencia de los otros procesos de reestructuración. La reforma planteada para desarrollar las instituciones del sector eléctrico, tienen la EWPC como uno de los “factor[es] determinante[s] para garantizar el desempeño económico de” la nación dominicana “y su permanencia con el paso de los años.”

A la fecha he identificado 6 tecnologías “disruptivas” que permitirán desplazar la industria eléctrica de la Zona No Rentable a la Zona Rentable. Esas tecnologías son: 1) la respuesta de la demanda, 2) la eficiencia energética, 3) la generación y almacenamiento de electricidad, 4) la infraestructura avanzada de medición (AMI por sus siglas en inglés), 5) la red inteligente (smart grid) y 6) los modelos innovadores de negocios. Esta sexta tecnología “disruptiva” es la que permitirá integrar mezclas de las otras cinco, por medio de planes de servicio a los clientes consumidores de parte de los detallistas de segunda generación (esto es para diferenciarlos de los detallistas que ofrecen servicios en los mercados actuales).

Es importante destacar que disponemos una gran inversión en la generación y almacenamiento de electricidad en el mercado SQP. Al integrar al Sistema Eléctrico Nacional Interconectado dichas tecnologías deberá ocurrir lo mismo que acontece con la industria de la computación, en la que modelos de negocios sucesivos permiten mayores niveles de eficiencia, empezando por algunas implantaciones rudimentarias. Es con la estructura de la EWPC que se inicia la gran revolución de los sectores eléctricos mundiales, lo que debería ocurrir aquí.

Generando un conjunto de reglas claras y contundentes “se asegura una continuidad del desarrollo institucional, se obtiene una mayor confianza en la comunidad de inversionistas, tornándolos predecibles en el desempeño de nuestras instituciones, disminuyendo el riesgo y creando confianza, lo que se traduce en atracción de la necesaria inversión para mejorar la productividad, la creación de empleos y por ende el bienestar de la ciudadanía,” tal como sugiere Amcham.

Ante las anteriores explicaciones, repetimos la pregunta que hace Amcham: ¿tendrán la sociedad dominicana y las organizaciones políticas la voluntad de contar con instituciones sólidas, para cimentar su desarrollo con una visión de largo plazo? La respuesta es que sí la tienen, pero para ello debe existir un ideario común, un proyecto país compartido por la sociedad…” Para el sector eléctrico, ese proyecto es la electricidad sin control de precios (EWPC).

Con mucho respeto, espero de los directivos de la Cámara Americana de Comercio expresen su refutación o aprobación a esta exposición.

Para más información se puede consultar la Bitácora Digital del Grupo Millennium Hispaniola (http://grupomillenium.blogspot.com) y a www.energyblogs.com.